Кто определяет основные направления. Кто определяет основные направления внутренней и внешней политики государства

Исторически основные направления политики государства Российского определял император. Конституция РСФСР 1918 г. отнесла к ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК «общее руководство всей внешней и внутренней политикой РСФСР» (ст. 49 п. «б»). Юридически неясен субъект определения этой политики, хотя фактически таковым выступала партия. Со временем такая роль партии получила конституционное закрепление. Конституция СССР 1977 г., а вслед за ней Конституция РСФСР 1978 г. фиксировали, что КПСС «определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР» (ст. 6). РСФСР длительное время не имела собственной государственной политики. После изменения 27 октября 1989 г. Конституции РСФСР к исключительному ведению Съезда народных депутатов РСФСР было отнесено «определение внутренней и внешней политики РСФСР в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики СССР» (ч. 3 п. 2 ст. 104 Конституции РСФСР).

Конституция РФ 1993 г. (ч. 3 ст. 80) наделяет Президента РФ правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства, реализация которого должна осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Содержание названного полномочия Президента РФ до настоящего времени точно не определено. Видимо, в процессе развития, изменения законодательства оно будет меняться.

В специальной литературе высказаны суждения о том, что необходимо «признать обязательный характер его (Президента РФ. — Е.К.) взглядов на политику, общие концепции в законотворчестве, в связи с чем Федеральное Собрание не может быть свободным от провозглашаемых при этом целей и приоритетов в политике»1. Вывод об обязательном характере взглядов Президента РФ на политику следует признать справедливым только для конкретных случаев и конкретных адресатов. Речь может идти о праве Президента РФ определять рамки поведения государственных органов и должностных лиц в подчиненных ему сферах государственного управления. На граждан, органы законодательной и судебной власти вывод об обязательности взглядов Президента РФ на политику не распространяется. Что касается связанности Федерального Собрания провозглашенными Президентом РФ целями и приоритетами в политике, то корректнее было бы говорить о взаимной связанности Президента РФ и Федерального Собрания, так как в отличие от права императора право Президента РФ определять основные направления политики государства ограничено федеральными законами, принимаемыми парламентом.

В рамках названной функции Президент РФ обладает следующими полномочиями:

а) обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями (п. «е» ст. 84 Конституции РФ). Конституция РФ предусматривает два вида посланий: о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Фактически Президент РФ ежегодно направляет Федеральному Собранию только одно послание2, которое объединяет анализ фактического положения в стране с очерчиванием основных направлений политики РФ. Так, на 1998 г. в качестве основных направлений были провозглашены: политика экономического роста, повышение роли государства в регулировании рыночной экономики, административная реформа, создание устойчивого среднего класса, установление качественно иного уровня взаимного доверия общества и власти и другие3. В действительности 1998 г. принес стране мощный финансово-экономический кризис, смену двух правительств, самые серьезные выступления различных слоев населения в защиту своих прав, дальнейшее углубление разрыва между обществом и институтами государственной власти, что свидетельствует о невысокой эффективности президентских посланий;

б) право выступать с программными заявлениями. В них, в частности, провозглашался переход на контрактную армию, 1997 г. объявлялся годом мира и соглашения, а 1998 — годом прав человека; высказывались позиции в отношении расширения организации Северо-Атлантического Договора (НАТО), отдельных документов, принятых Государственной Думой, и т.д.;

в) право утверждать военную доктрину (п. «з» ст. 83 Конституции РФ). (Основные положения военной доктрины РФ утверждены Указом Президента РФ от 2 ноября 1993 г.1. но официально не опубликованы.)

Военная доктрина — это обязательные правила организации и деятельности Вооруженных Сил страны и обеспечения ее обороноспособности. Военная доктрина — прежде всего элемент внутренней политики России. Поскольку Вооруженные Силы и обороноспособность страны оказывают влияние и на внешнюю политику России, постольку военная доктрина связана с внешней политикой страны.

Федеральным законом «Об обороне» от 31 мая 1996 г.2 Президенту РФ предоставлено право определения основных направлений военной политики. Содержание этого полномочия точно не определено. Можно предположить, что речь идет о принципиальных вопросах организации Вооруженных Сил РФ и международного сотрудничества с армиями других государств. Названное полномочие Президента РФ, закрепленное наряду с его правом утверждать военную доктрину РФ, с одной стороны, порождает вопрос о соотношении содержания этих полномочий, а с другой — дает Президенту РФ на практике большие возможности для маневра;

г) фактическое право определять доктрину национальной безопасности. По закону «О безопасности» от 5 марта 1992 г.3 Президент РФ совместно с Верховным Советом РФ определяет «стратегию обеспечения внешней и внутренней безопасности». В настоящее время эту функцию Верховного Совета РФ должно осуществлять Федеральное Собрание РФ.

Определение основных направлений внутренней и внешней политики следовало бы сделать совместной функцией Президента РФ, Федерального Собрания и Правительства РФ. Тем самым был бы разрешен ряд проблем: а) обеспечение стабильности основных направлений государства, которые не должны меняться при появлении нового Президента РФ; б) достижение взаимодействия различных ветвей власти в процессе выработки и реализации политики государства; в) поддержка политики государства со стороны общества, которое в настоящее время далеко не всегда информировано о политике государства.

Президент РФ обладает широкими полномочиями, которые позволяют ему участвовать не только в сфере исполнительной, но и в государственном управлении страной. Конституция РФ не употребляет понятия «государственное управление», которое было одним из ключевых для прежних российских конституций. Однако фактически государственное управление обществом не может не осуществляться.

В рамках названной функции Президент РФ вправе: а) утверждать структуру федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ). Под «структурой» можно понимать внутреннюю организацию каждого из федеральных органов исполнительной власти, что влечет за собой соответствующее содержание названного полномочия. Однако практика показывает, что Указами Президента РФ утверждается структура федеральных органов исполнительной власти, которая содержит перечень министерств, иных федеральных органов исполнительной власти (государственных комитетов, надзоров, комиссий и т.д.)1. Кроме того, Президент РФ издает указы о системе федеральных органов исполнительной власти, где делается попытка нормативно определить понятия «Министерство», «Государственный Комитет» и т.д.2 Оба вида указов ссылаются на ст. 112 Конституции РФ. Между тем названная конституционная норма закрепляет право Президента РФ утверждать только структуру федеральных органов исполнительной власти. Она не дает Президенту РФ права нормативно определять понятия «Министерство», «Государственный Комитет» и т. д. Кроме того, перечень министерств, иных федеральных органов исполнительной власти точнее считать системой федеральных органов исполнительной власти. Такой подход имеет и конституционные корни (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ говорит о единой системе исполнительной власти в РФ).

Президент РФ правомочен формировать Правительство РФ, председатель которого назначается после получения согласия Государственной Думы. Президент назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ. Поскольку круг органов и организаций, в которых могут назначаться названные представители, исчерпывающим образом не определен, постольку Президент РФ фактически не только производит подобные назначения, но и учреждает соответствующие должности. В настоящее время имеются полномочные представители Президента РФ в регионах, палатах Федерального Собрания, Конституционном Суде РФ, компании «Росвооружение» и др.

В рамках рассматриваемого направления деятельности Президент РФ вправе назначать судей всех федеральных судов, кроме судей трех высших судов, которые назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Он назначает высшее командование Вооруженных Сил. Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» от 1 февраля 1993 г. с последующими изменениями и дополнениями установлено право Президента РФ назначать на все должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, т.е. генерал-майор (контр-адмирал) и старше1. Следует обратить внимание на то, что закон расширяет рассматриваемое полномочие Президента РФ по сравнению с конституционным. Конституционный термин «высшее командование Вооруженных Сил РФ» едва ли равнозначен термину «высшие офицеры».

Право Президента РФ на формирование государственных органов в силу разделения властей иногда ограничено прерогативами других государственных органов. Это касается замещения должностей Председателя Правительства РФ, Председателя Центрального Банка России, Генерального прокурора и других случаев. При этом другим государственным органом назначения производятся только из числа тех кандидатур, которые представлены Президентом РФ, либо, что реже, Президентом РФ, но после получения согласия другого государственного органа.

Президент РФ правомочен приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае незаконности этих актов, противоречия международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Практике известны случаи приостановления актов губернаторов (глав администраций, президентов) субъектов РФ. Так, Указом Президента РФ от 18 декабря 1997 г.2 по мотивам незаконности приостановлено постановление губернатора Курской области от 13 июня 1997 г. «Об упорядочении финансово-хозяйственных отношений на территории Курской области». Законодательство не устанавливает срок, на который приостанавливается действие акта. На практике такой акт приводится издавшим его органом в соответствие с федеральным законодательством. Возможно признание акта недействительным по решению суда.

В отношении актов федерального Правительства Президент РФ имеет право их отмены по мотивам незаконности, включая случаи их противоречия указам Президента РФ. Следует заметить, что по Конституции РФ перечень оснований приостановления действия актов органов исполнительной власти не включает в себя противоречие указам Президента РФ. Однако практике известно приостановление Президентом РФ актов органов исполнительной власти субъектов РФ, противоречащих указам Президента РФ1.

Конституция РФ дает Президенту право принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80). Перечень мер в названной норме не устанавливается, но принимать их Президент РФ вправе в порядке;, установленном Конституцией РФ. Это означает, что подобные меры должны иметь конституционные корни. Таковых значительно меньше, чем требуется для обеспечения названных ценностей. Речь может идти о приостановлении действия актов органов исполнительной власти, обращении в суд, назначении полномочных представителей Президента РФ, утверждении и организации реализации программ социально-экономического развития регионов, введении чрезвычайного или военного положения.

Российское конституционное право до настоящего времени не знает мер федерального принуждения в случае неконституционных или незаконных действий органов государственной власти субъектов РФ, обеспечения исполнения федеральной Конституции и законов в условиях противодействия им со стороны субъектов РФ. Конституционно-правовое регулирование рассчитано только на случаи законопослушного поведения властей субъектов РФ. Между тем практика знает много примеров сознательного и систематического противодействия федеральной власти и федеральному праву. Необходим поиск адекватных мер реагирования.

1. Президент Российской Федерации является главой государства.

2. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

3. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

4. Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Комментарий к Статье 80 Конституции РФ

1. Институт Президента Российской Федерации был учрежден по результатам всенародного голосования 17 марта 1991 г., а его статус определялся Законом РСФСР от 24.04.1991 N 1098-1 "О Президенте РСФСР". 24 мая 1991 г. соответствующие изменения и дополнения были внесены в Конституцию России 1978 г. При этом Конституция и указанный Закон определяли Президента как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти.

Действующая Конституция существенно модифицировала институт Президента. В частности, в процессе разработки проекта действующей Конституции столкнулись две позиции относительно места и роли Президента в системе государственной власти: одни участники Конституционного совещания 1993 г. предлагали определить его статус через понятие "высшее должностное лицо", другие - "высшее должностное лицо и глава государства". В итоге Конституция определила статус Президента в качестве главы государства. Это означало существенную по сравнению с начальным этапом российской президентуры ("высшее должностное лицо и глава исполнительной власти") трансформацию института Президента, изменение его места и роли в механизме государственной власти, обновление функций и полномочий, характера взаимоотношений с парламентом и правительством и т.п., в свою очередь обусловленного во многом обновленным видением принципа разделения властей.

Конституционное провозглашение разделения властей как принципа построения российской государственности объективно предполагает наличие такого органа, который гарантировал бы от разрыва и противостояния властей - в этом отечественное государствоведение видит гарантию от повторения исторической травмы октября 1993 г. В связи с этим Президент рассматривается как персонификация российской государственности.

В данном контексте, однако, достаточно остро стоит вопрос о режиме личной власти, гарантией от установления которого должна служить Конституция и предусмотренные ею "сдержки и противовесы". Проблема заключается в выявлении демократического потенциала российской президентуры как одного из институтов государственной власти, представляющего действительные интересы всего общества. Глава государства - не представитель той или иной политической силы или выразитель интересов отдельного социального слоя, он - олицетворение Российского государства и представитель всех своих сограждан, в своей совокупности образующих многонациональный народ Российской Федерации.

Существенно возрастает значение этой роли Президента в условиях федеративного государства, само устройство которого направлено в том числе на разрешение двух взаимосвязанных задач: гармонизацию межнациональных отношений и рационализацию власти, гарантирующую Российское государство как от конфедерализации, так и от его излишней централизации. Президент не должен быть непосредственным и заинтересованным участником споров и конфликтов между законодательной и исполнительной властями или споров и конфликтов между Федерацией в целом и ее субъектами, а также между самими субъектами. Его роль значительно выше, поскольку он интегрирует интересы всего общества и персонифицирует государство в целом. Именно поэтому Президент согласно действующей Конституции является не главой исполнительной власти, как это было установлено прежней Конституцией, а главой государства; на него возложены некоторые функции арбитра, он призван обеспечить взаимодействие парламента и правительства, является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина и других конституционных норм.

Согласно Конституции Президент является первым органом государственной власти. Именно с него ст. 11 Основного Закона начинает перечисление федеральных органов государственной власти, чем в дальнейшем определяется очередность конституционного описания их статуса в гл. 4-7. Существенное значение при этом имеет указание Конституции на то, что Президент осуществляет государственную власть в Российской Федерации, а не государственную власть Российской Федерации. Это означает, что согласно Конституции глава государства по своему статусу, функциям, полномочиям и ответственности не может квалифицироваться как "федеральный президент", он - Президент РФ.

Иными словами, институт Президента (как и Государственной Думы, Правительства, судов общей юрисдикции, арбитражных и т.д.) базируется на принципе унитаризма, который, будучи едва ли не всеобщим для отечественного государствоведения, не противостоит принципу федерализма. Именно на это ориентирует и понятие государства, содержащееся в ч. 1 комментируемой статьи, которое идентифицируется с Российской Федерацией в ее конституционном описании - демократическое федеративное правовое с республиканской формой правления. В этом смысле государство как политическая форма бытия многонационального народа Российской Федерации представляет собой интегрированное единство государственной территории, которая включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, население, образующее единую государственную гражданскую нацию, и государственную власть, в системе которой глава государства занимает отведенное ему Конституцией место.

Российскую Федерацию по форме правления в отечественной конституционно-правовой доктрине обычно относят к числу полупрезидентских республик. В самом деле, для организации и функционирования институтов российской государственности подобно другим полупрезидентским республикам характерно наличие сильной президентской власти, сопрягающейся с менее выраженным, чем в президентских республиках, разделением властей. В действительности, однако, российская модель президентуры больше тяготеет к президентской республике.

Как вытекает из 25 решений Конституционного Суда РФ, в которых Суд анализировал нормативное содержание комментируемой статьи, оставаясь вне пределов традиционно вычленяемых трех ветвей единой государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной - Президент интегрирует российскую государственность и, будучи наделен Конституцией значительными нормотворческими полномочиями, контролируя исполнительную власть и выполняя некоторые квазисудебные функции в качестве арбитра в спорах между органами государственной власти, он юридически и фактически "присутствует" во всех властях, определяет эффективность и действенность всех институтов государственной власти в Российской Федерации.

2. Природа института главы государства особенно наглядно проявляется в конституционных функциях Президента, которыми предопределяется круг его полномочий и характер взаимодействия с иными федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления.

В частности, комментируемая статья Конституции возлагает на Президента ряд функций, доминирующее место в числе которых имеет интеграционная. Указанная функция проявляется в различных аспектах: во-первых, в самом словосочетании "глава государства" содержится указание на то, что Президент как неколлегиальный и первый в конституционной системе власти орган олицетворяет единство и целостность Российского государства и политическое единство общества, а его полномочия служат для выражения и обеспечения этого единства. При этом Президент олицетворяет такое единство как внутри страны, так и в международных отношениях; во-вторых, указанная функция проявляется в том, что Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Именно в связи с получившим закрепление в Конституции новым видением принципа разделения властей, гарантирующего от их разрыва и противостояния, глава государства не только выступает воплощением единства власти, но и выполняет координационную функцию.

Значение этих функций особенно возрастает в кризисных ситуациях. Согласие властей и их взаимодействие не исключают конфликтов, и в этих случаях Президент выполняет посредническую (или даже арбитражную) функцию. Перерастание же конфликта в противостояние, угрожающее единству государства и политическому единству общества, требует реализации кризисных полномочий главы государства, составляющих содержание функции политического резерва, - роспуска Государственной Думы и отставки Правительства.

Особое место в ряду функций Президента занимает его гарантийная функция. В ч. 2 комментируемой статьи, в частности, речь идет о том, что Президент является гарантом Конституции и прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. В действительности, однако, эта функция значительно шире (см. комментарий к ст. 82).

В условиях федеративного государства высока роль Президента по гармонизации федеративных отношений и рационализации власти, гарантирующей государство как от конфедерализации, так и от унитаризации. Президент призван концентрировать интересы всего общества. Воплощая единство государственной власти, Президент обеспечивает конституционно-правовые механизмы и содержание генетического, структурного и функционального типов целостности государства. Отсюда - его полномочия в сфере защиты национальных интересов, включая обеспечение ее суверенитета, государственной и территориальной целостности страны, предотвращение военной агрессии против России и ее союзников и создание условий для мирного, демократического развития государства.

Будучи гарантом суверенитета страны, Президент определяет основные направления государственной военной политики, утверждает концепцию национальной безопасности и военную доктрину, руководит Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями, органами и силами обеспечения национальной безопасности, ведет переговоры и подписывает международные договоры в области обеспечения суверенитета России.

Президент санкционирует действия по обеспечению национальной безопасности. Он формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные ему органы и силы обеспечения национальной безопасности. В случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России Президент объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит военное положение, вводит в действие нормативные правовые акты военного времени, формирует органы исполнительной власти на период военного положения, отдает в качестве Верховного Главнокомандующего приказы на ведение военных действий.

Являясь гарантом государственной целостности, Президент обязан добиваться того, чтобы конституции и нормативные акты субъектов Федерации полностью соответствовали Конституции страны, федеральному законодательству. Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если эти акты противоречат Конституции страны, федеральным законам, международным обязательствам РФ.

Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три организационно и функционально самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции. Активная координирующая роль Президента находит воплощение как в системе сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс полномочий органов государственной власти федерального уровня, так и в отношениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент, как было отмечено, в определенной мере нормотворчествует, управляет, разрешает споры, конституционализирует деятельность органов государственной власти субъектов РФ. Порядок и механизм реализации этих полномочий Президента конкретизированы в федеральных конституционных законах и федеральных законах.

В порядке, предусмотренном Конституцией, Президент реализует свое право законодательной инициативы, а также право на подписание либо отклонение федеральных законов, т.е. осуществляет функцию правового резерва. Этим обеспечивается эффективность участия Президента в законотворческом процессе. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Президент обеспечивает единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Если Правительство принимает постановления и распоряжения, противоречащие Конституции, то Президент вправе отменять эти решения Правительства.

Конституционные полномочия Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти связаны с выдвижением кандидатур на замещение государственных должностей, назначение на которые производится парламентом. Президент представляет Совету Федерации кандидатуры на должности судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов, а также кандидатуру Генерального прокурора. Кроме того, он вносит в Совет Федерации предложение об освобождении Генерального прокурора от должности. Президент представляет Госдуме кандидатуру для назначения на должность Председателя ЦБ РФ, а также ставит перед Госдумой вопрос об освобождении его от должности.

Являясь гарантом Конституции, всей системы конституционной законности, Президент обязан добиваться того, чтобы Конституция и нормативные акты субъектов Федерации полностью соответствовали Конституции страны, федеральному законодательству.

Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это происходит в первую очередь, если эти акты противоречат Конституции страны, федеральным законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры. Если согласованное решение не найдено, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Качественное своеобразие взаимоотношений Президента с палатами Федерального Собрания - высшего органа представительной демократии в стране - обусловливается особенностями формы правления в стране. Выделяя основные аспекты деятельности Президента России и характерные для этого института полномочия, следует подчеркнуть, что как активный участник законодательного процесса Президент выполняет не только государственно-нотариальную функцию - подписывает и обнародует федеральные и федеральные конституционные законы, но и посредством своего участия в этом процессе обеспечивает и гарантирует единое правовое и политическое пространство на всей территории РФ.

3. Согласно ч. 3 ст. 80 Конституции Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации. Речь идет об определении главой государства приоритетов экономического, социального развития страны, которые предопределяют деятельность государства, всех органов публичной власти, а также его внешнеполитической ориентации. При этом согласно комментируемому положению Президент: 1) определяет именно основные направления внутренней и внешней политики РФ; 2) такое определение осуществляется не произвольно, а в соответствии с Конституцией и федеральными законами.

Конституция предусматривает форму, в которой осуществляется такое определение - ежегодные послания о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики, обращенные к Федеральному Собранию (см. комментарий к ст. 84). В них обычно содержатся главные ориентиры и определяются задачи, стоящие перед государством. Конституция предусматривает и такую форму определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, как доктрина, в частности военная доктрина РФ (см. комментарий к ст. 83), утверждаемая указом Президента. В практику вошли также такие формы определения внутренней и внешней политики, как концепции, например концепция национальной безопасности. Существенное значение приобрели бюджетные послания Президента.

При этом в теории конституционного права вопрос о юридической природе посланий главы государства вызывает споры. Ясно, что они не носят сугубо информационный характер, а выражают политическую волю главы государства как персонификации государства и воплощения политического единства общества, в силу чего не могут не влиять на деятельность иных органов государственной власти, включая исполнительную и законодательную. Это прежде всего политические акты, но одновременно послания главы государства есть акты "мягкого права" - soft law. Не будучи юридически обязательными источниками права в строгом смысле этого слова, они программируют развитие законодательства и деятельность Правительства, органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

4. Часть 4 ст. 80 Конституции закрепляет представительскую функцию Президента. Она, однако, не дает непосредственного ответа на вопрос, каково ее юридическое содержание, в каких формах и в отношениях с какими субъектами реализуется указанная функция и т.д.

По смыслу комментируемой нормы Президент олицетворяет государство. При этом государство в данном контексте понимается не как система федеральных органов государственной власти, а в самом широком смысле этого слова, как оно закреплено в (см. комментарий к ней). При этом поскольку личный статус Президента как бы поглощен его полномочиями, представительская функция главы государства не ограничена сроком, поскольку он состоит в должности, и субъектами, в отношениях с которыми эта функция проявляется.

В связи с этим неточным является мнение, что "Президент Российской Федерации представляет Российскую Федерацию как глава государства во взаимоотношениях федеральных властей с субъектами Федерации" и что его "представительская роль... проявляется также во взаимоотношениях с различными структурами гражданского общества"*(951). Словосочетание "представляет Российскую Федерацию внутри страны" означает, что представительская функция главы государства "внутри страны" не ограничена отношениями с теми или иными субъектами: она проявляется в отношениях со всеми органами публичной власти и их должностными лицами, гражданами и их объединениями, населением отдельных субъектов РФ и многонациональным народом Российской Федерации в целом и т.д. Что же касается процитированного тезиса, в действительности Президент во взаимоотношениях с тем или иным субъектом Федерации представляет не федеральные власти, а государство в целом.

Представительство Президента в международных отношениях означает, что он выступает в отношениях с иными государствами и иными субъектами международного права в качестве суверена от имени Российской Федерации и обладает соответствующими прерогативами.

Представительская функция Президента в международных отношениях может выражаться также в ведении без каких-либо дополнительных полномочий переговоров, подписании международных договоров, предоставлении признания другим государствам или правительствам, аккредитации послов иностранных государств и т.д. При этом комментируемая статья, как представляется, закрепляет монопольное право Президента на представительство Российской Федерации как особой международно-правовой личности во всей системе международно-правовых отношений.

Конституция не исключает возможность предоставления представительских полномочий Правительству (см. комментарии к ст. 113, 114). В связи с этим следует иметь в виду по меньшей мере два обстоятельства: 1) Председатель и члены Правительства в международных отношениях выступают от имени Российского государства и нередко подписывают от имени Российской Федерации международные договоры, не будучи официально уполномочены на то главой государства; 2) есть определенная коллизия между комментируемой нормой и Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г., согласно которой представителями своего государства в силу одного только должностного положения являются не только глава государства, но и глава правительства и министр иностранных дел, а также глава дипломатического представительства в государстве пребывания, и действия этих лиц имеют законную силу. Именно такое решение нашло отражение и в Законе о международных договорах РФ.

Независимо от этого, однако, норма ч. 4 ст. 80 означает, что Президент должен располагать всей информацией обо всех действиях в международной сфере и в любой момент может взять на себя реализацию внешнеполитических функций, включая заключение межправительственных и межведомственных соглашений.

Отсюда следует, что Президент является как носителем материальной власти в сфере внешней политики, так и органом, формирующим внешнюю политику Российского государства и контролирующим ее осуществление иными органами и должностными лицами.

Президент представляет Российскую Федерацию и в отношениях с иностранными физическими и юридическими лицами, СМИ и т.д., что следует из словосочетания "представляет Российскую Федерацию в международных отношениях" - как международно-правовых, включая ведение переговоров, подписание международных договоров и т.д., так и таких международных отношениях, которые не имеют правового характера.

Правительство - это коллегиальный орган общей компетенции, издающий от своего имени административно-правовые акты и являющийся одним из основных институтов управления государственными делами. Правовой статус Правительства РФ определяется Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г. №2 - ФКЗ. 8 Правительство РФ представляет собой орган государственной власти, осуществляющий исполнительную власть. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ. По общему правилу, Правительство РФ руководит деятельностью всех федеральных органов исполнительной власти, за исключением тех, руководство которыми осуществляет Президент РФ. Руководство Правительства распространяется на федеральные органы, действующие в экономической и социально-культурной сферах, руководство Президента - на федеральные ведомства, управляющие главным образом административно-политической сферой, и на само Правительство.

Президент РФ не является главой Правительства РФ, но вправе председательствовать на его заседаниях, осуществлять контроль за его действиями и решениями, в том числе за выполнением своих указов. Он назначает (с согласия Государственной думы) Председателя Правительства РФ, назначает (по предложению Председателя Правительства РФ) и освобождает от должности министров - членов Правительства. Таким образом, состав Правительства РФ не может быть определен без решающего участия Президента РФ.

В состав Правительства РФ входят: Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры.

Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство. В соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ он определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Определение основных направлений правительственной деятельности происходит путем выбора Председателем Правительства главных участков работы, на которых должны быть сосредоточены усилия Правительства в рамках целей и приоритетов внутренней и внешней политики, определяемой Президентом РФ. Председатель Правительства РФ представляет Правительство Российской Федерации в России и за ее пределами, ведет заседание Правительства, обладая правом решающего голоса. Он подписывает правовые акты Правительства, представляет Президенту РФ предложения о поощрении министров и наложении на них взысканий. 9

Заместители Председателя Правительства РФ в соответствии с распределением обязанностей между ними координируют работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения, контролируют их деятельность, участвуют при необходимости в заседаниях коллегий этих органов.

Федеральные министры как члены Правительства участвуют в подготовке его решений и обеспечивают их исполнение. Они не могут действовать вопреки официальной позиции Правительства. В состав Правительства входит также руководитель Аппарата Правительства, имеющий ранг министра РФ. Понятие "федеральный министр" распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других федеральных ведомств, если этот ранг был им присвоен Президентом. Однако в этом случае руководитель ведомства не становится автоматически членом Правительства с правом решающего голоса на его заседании. Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, т.е. министра без портфеля. Таким образом, практическое количество членов Правительства РФ определяется Президентом РФ. При осуществлении своих полномочий министры подотчетны Правительству, а по вопросам, отнесенным Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям Президента, и Президенту РФ.

Президиум. Для решения оперативных вопросов Правительство РФ по предложению его Председателя может образовывать Президиум. Состав Президиума Правительства определяется не законом или указом Президента, а самим Правительством. В соответствии с Постановлением Правительства от 1 октября 1998 г. № 1145 в него входят 12 членов Правительства: Председатель Правительства, 5 его заместителей, 6 федеральных министров: финансов, обороны, иностранных дел, государственного имущества, внутренних дел, экономики и торговли. Заседания этого внутреннего рабочего органа Правительства проводятся по мере необходимости (обычно раз в неделю). Его решения принимаются большинством голосов и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Любое решение Президиума может быть отменено Правительством.

На членов Правительства в связи с их пребыванием в его составе распространяются ограничения, предусмотренные Законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" 1997 г.

Полномочия Правительства РФ.

Общие и основные полномочия Правительства РФ определены в ст. 114 Конституции РФ и в ст. 13 Закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г. В соответствии с этими нормативно-правовыми актами Правительство РФ:

Осуществляет реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

Осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

Разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

Обеспечивает в России единую финансовую кредитную, денежную политику;

Осуществляет управление федеральной собственностью;

Обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

Осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, обороны и государственной безопасности;

Обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов;

Формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

Реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Общие полномочия Правительства РФ применительно к отдельным сферам и областям жизнедеятельности государства и общества конкретизируются в восьми статьях (ст.ст. 14-21) Закона "О Правительстве РФ" 1997 г. Однако полномочия Правительства не ограничиваются их перечнем, приведенным в данных статьях. При определении компетенции Правительства РФ используется принцип общего нормирования его полномочий: Правительство осуществляет также иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ.

Правовыми формами реализации Правительством своих полномочий являются постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению в Российской Федерации. Постановления носят нормативный характер, а распоряжения издаются по оперативным и текущим вопросам и не являются нормативными актами. Все правовые акты Правительства - как распоряжения, так и постановления - могут быть обжалованы в суд. Правительство вправе также принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

В своей деятельности Правительство руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, профессионализма, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Организация деятельности Правительства РФ.

Основной формой деятельности Правительства как коллегиального органа являются его заседания, которые проводятся не реже одного раза в месяц. Они могут носить открытый и закрытый характер. Подготовка и проведение заседания осуществляются в соответствии с регламентом Правительства РФ. Все члены Правительства обязаны лично участвовать в его заседаниях, поскольку лишь они имеют право решающего голоса. Заседание считается правомочным, если на нем присутствует более половины членов Правительства.

В заседаниях Правительства могут участвовать с правом совещательного голоса представители палат Федерального собрания, Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Председатель Центробанка и Президент Российской академии наук. В заседаниях Правительства может принимать участие на правах председательствующего Президент РФ.

По каждому из рассматриваемых на заседаниях вопросу приглашаются лица, имеющие к нему непосредственное отношение. Состав этих лиц определяется Руководителем Аппарата Правительства по предложениям государственных органов и организаций, ответственных за подготовку рассматриваемых вопросов. На заседание Правительства могут приглашаться также работники Аппарата Правительства, непосредственно готовящие материалы по повестке заседания. Особые требования предъявляются к подготовке тех решений, принятие которых предусмотрено актами Президента, а также проектов решений, рассматриваемых на заседаниях Правительства под председательством Президента. Такие проекты в обязательном порядке направляются в Администрацию Президента для согласования.

Заседания ведет Председатель Правительства. Он открывает и закрывает заседания, предоставляет слово выступающим, при необходимости проводит голосование. В случае равенства голосов при голосовании решающим является голос Председателя.

Вопросы, относящиеся к компетенции Правительства, могут рассматриваться на заседаниях как Правительства в целом, так и его Президиума. На заседаниях Правительства рассматриваются два рода вопросов:

Решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства. Их перечень установлен ст. 28 Закона " О Правительстве";

Вопросы, которые, с точки зрения руководства Правительства, имеют особое значение, например вытекающие из поручений Президента.

Для обеспечения деятельности Правительства создан Аппарат Правительства РФ, который работает под руководством Председателя Правительства. Возглавляет его руководитель Аппарата, являющийся как минимум федеральным министром, или заместителем председателя Правительства. Аппарат Правительства РФ осуществляет подготовку и организационное обеспечение заседаний Правительства, координирует усилия органов и организаций по обеспечению реализации полномочий Правительства, организует контроль за выполнением его решений.

Конституция РФ не устанавливает сроки полномочий Правительства. Однако косвенным образом определяется срок в четыре года: Правительство формируется в связи с избранием Президента и слагает полномочия перед вновь избранным Президентом (ст. 116). Таким образом, действует формула: новый Президент - новое Правительство. Вместе с тем предусматривается его досрочная отставка. Она возможна в следующих случаях:

Правительство само на основе коллегиально принятого решения подает в отставку;

Решение об отставке единолично, по своему усмотрению без какого-либо согласования принимает Президент РФ;

Недоверие Правительству выражается Государственной думой. Окончательное решение о судьбе Правительства в этом случае принимает Президент: он может объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную думу;

Вопрос о доверии Правительству ставит перед Государственной думой его Председатель. В случае отказа в доверии Президент либо принимает решение об отставке Правительства либо распускает Государственную думу. 1 0

Во всех этих случаях Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. Тем самым обеспечивается преемственность и непрерывность деятельности исполнительной власти РФ.

Федеральному Собранию Российской Федерации

Согласно п.е ст.84 Конституции РФ, Президент Российской Федерации обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Президент является главой государства, но одновременно он обладает политическим представительством (мандатом), вручаемым ему народом на прямых всеобщих выборах. Определяя основные направления внутренней и внешней политики, Президент провозглашает собственное понимание государственных приоритетов. В соответствии с Конституцией Президент не должен ни с кем согласовывать свое мнение о направлениях политики. Но с реальности он не может не считаться не с ситуацией в стране, ни с состоянием бюджета, ни с общественным мнением.

«Россия должна быть суверенной и влиятельной страной. Мы должны не просто уверенно развиваться, но и сохранить свою национальную и духовную идентичность, не растерять себя как нация. Быть и оставаться Россией».

Впервые за всю новейшую историю нашей страны мы пять месяцев подряд фиксируем естественный прирост населения – рождаемость стала превышать смертность».

Сегодня продолжительность жизни в России за последнее четырёхлетие выросла почти на 2,5 года – это хороший показатель – и превысила 70 лет. Однако уровень смертности у нас ещё очень высок, особенно среди мужчин среднего возраста. Мы вместе обязаны преодолеть, прямо скажу, безответственное отношение общества в во просах здорового образа жизни.

Важнейшее направление – развитие физической культуры и спорта, особенно среди молодёжи. Ведь именно для того, чтобы побудить людей заниматься спортом, чтобы занятия физкультурой и спортом стало модным, престижным делом, мы и организуем в нашей стране крупнейшие международные соревнования. Но эту задачу, задачу занятий спортом и физической культурой, массовым спортом, не решишь лишь за счёт проведения международных спортивных форумов и увеличения даже учебных часов физкультуры в школах и вузах.

1 .Уже начиная с 2013 года начнём выплаты дополнительных пособий при рождении третьего и последующего детей в тех регионах страны, где демографическая ситуация пока хуже, чем в среднем по стране. Таких субъектов Федерации у нас пятьдесят. Большая их часть сосредоточена в Центральном, Северо-Западном, Приволжском и Дальневосточном федеральных округах.

Для того,чтобы семьи пополнялись:

решение проблемы очередей в детские сады, программа профессиональной переподготовки для женщин с детьми, поддержка гибких форм занятости,

На новом этапе, надо перейти к решению жилищного вопроса для более широких категорий граждан: молодых семей, специалистов социальной сферы, врачей, учителей, учёных, инженеров, принять меры по увеличению ввода доступного жилья эконом-класса, а также значительно расширить возможности аренды жилья.

2. Полная деоффшоризация Путин напомнил, что российских предпринимателей часто упрекают в непатриотичности, а оффшорный характер российской экономики стал притчей во языцех.

3. Налогу на роскошь да, "прогрессивке" - нет

Идея налога на роскошь, в том числе в части обложения дорогой недвижимости и автомобилей, должна быть реализована в первой половине 2013 года , заявил президент.Но что нужно делать и справедливо - так это облагать так называемое престижное, демонстративное потребление дополнительным налогом", - сказал Путин. 4. Счетную палату ограничить в сроках

Путин заявил, что ждет от Счетной палаты, которая обладает серьезными полномочиями, "гораздо большей эффективности и профессионализма".

"Правящая партия, да и парламентская оппозиция должны получить право выдвигать кандидатуры на пост председателя, заместителя и аудиторов. При этом было бы правильно, имея в виду особенности этого вида деятельности, ограничить их пребывание в должности двумя сроками подряд", - заявил президент.

1. Президент Российской Федерации:

2) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

2. Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.

3. Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.

4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

4.1. Правоохранительные органы, иные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны информировать подразделения кадровых служб соответствующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике коррупционных и иных правонарушений (должностных лиц кадровых служб указанных органов, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений) о ставших им известными фактах несоблюдения государственным или муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов либо неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

5. В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц (далее - органы по координации деятельности в области противодействия коррупции). Для исполнения решений органов по координации деятельности в области противодействия коррупции могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации, которые в установленном порядке представляются на рассмотрение соответственно Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также издаваться акты (совместные акты) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители которых входят в состав соответствующего органа по координации деятельности в области противодействия коррупции. При получении данных о совершении коррупционных правонарушений органы по координации деятельности в области противодействия коррупции передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке.

6. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

7. Счетная палата Российской Федерации в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 года N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".